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A conclusão, dos economistas Bráulio Borges e Manoel Pires, do Instituto Brasileiro de Economia (IBRE) da Fundação Getúlio Vargas, foi divulgada por meio de estudo neste mês de junho.
Os dados do levantamento dos pesquisadores da FGV-IBRE são trimestrais, dessazonalizados (ajustados para eliminar variações típicas de épocas do ano), e computam as despesas da União que, na verdade, são transferências para os governos regionais – como Fundeb, Lei Kandir, Fundo Constitucional do Distrito Federal, auxílios a estados e municípios e “emendas PIX” – como gastos subnacionais.
Crescimento de despesas desequilibra contas públicas
- Desde o início 2021, o gasto trimestral dos estados e municípios aumentou em cerca de 37%, atingindo R$ 643 bilhões no quarto trimestre de 2024 (após um pico de R$ 660 bilhões tanto no segundo quanto terceiro trimestres do ano passado).
- No caso do governo federal, apesar de alguns picos (sendo o maior em 2020, ano da eclosão da pandemia), o aumento na última década – e no pós-pandemia (de 2021 em diante) – é mais modesto (15%).
Gastos do governo federal X estados e municípios — Foto: Reprodução estudo Bráulio Borges e Manoel Pires (FGV-IBRE)
De onde vem e para onde vai o dinheiro?
De acordo com o levantamento, o aumento das receitas dos estados e municípios foi em grande parte viabilizado por meio de transferências do governo.
- houve aumento das alíquotas do Fundo de Participação dos Municípios, em 2007, 2014 e 2021;
- ocorreu ampliação do Fundeb, de 2021 em diante.
Ao mesmo tempo, a arrecadação do setor extrativo, que também é repartida com os governos subnacionais praticamente duplicou a partir de 2021.
Aumento dos empréstimos buscados pelos estados e municípios. O total da concessão de garantias pela União saiu, em termos reais, de R$ 2,6 bilhões em 2015 para R$ 42,1 bilhões em 2024.
Os recursos próprios dos estados e municípios também incrementaram a arrecadação. Após a pandemia, a arrecadação desses entes subiu de 10,4% para 10,9% do PIB (entre 2020 e 2024), superando os valores pré-pandemia (10,7% em 2019).
Com o caixa em alta, os estados e municípios incrementaram as despesas. Veja abaixo:
- A folha trimestral real de funcionários ativos e inativos de estados e municípios, além de ser cerca de três vezes maior que a federal, cresceu de R$ 219,6 bilhões no terceiro trimestre de 2021 para R$ 271,5 bilhões no último trimestre de 2024. No caso federal, a folha ficou praticamente estável nesse período, e recuou de cerca de R$ 64,3 bilhões (terceiro trimestre de 2021) para R$ 61,7 bilhões (fim de 2024).
- As despesas de custeio dispararam nos governos subnacionais, passando de R$ 139 bilhões trimestrais no início de 2021 para R$ 216 bilhões no final de 2024, enquanto as federais se mantiveram estáveis em torno de R$ 40 a 45 bilhões na última década.
- A despesa trimestral de investimento dos estados e municípios subiu de R$ 24,8 bilhões no terceiro trimestre de 2021 para R$ 54,8 bilhões no último trimestre de 2024 (chegando a mais de R$ 60 bilhões no segundo trimestre do ano passado). Isso se compara a R$ 9 bilhões de investimentos federais orçamentários no quarto trimestre de 2024. O nível do investimento federal trimestral real tem oscilado na faixa de R$ 6 bilhões a R$ 10 bilhões desde 2016.
Manoel Pires observou que, no governo federal, apenas as despesas de INSS e os programas sociais, como Bolsa Família e BPC, estão crescendo em termos reais, saindo de R$ 298 bilhões por trimestre para R$ 379 bilhões nos últimos dez anos, em termos reais.
“Excluindo os gastos com benefícios previdenciários e assistenciais, a despesa real da União foi quase 23% menor em 2024 comparativamente a 2014. Já nos governos subnacionais, como se viu, investimentos, custeio e folha salarial dispararam nos últimos anos (alta real de 25% em 2024 versus 2014)”, diz o pesquisador.
‘Descentralização’ fiscal
De acordo com o estudo dos economistas, o crescimento das despesas dos estados e municípios, acima do patamar do governo federal, reflete uma mudança de organização política do país “com o maior empoderamento do Legislativo frente ao Executivo, e traz uma série de novos desafios de coordenação econômica, social e política”.
Eles pontuaram que o ajuste fiscal implementado pela União em 2024, com o início do arcabouço fiscal, que culminou em bloqueios para o atingimento das metas fiscais e do limite de despesas (2,5% ao ano acima da inflação), não foi acompanhado pelos estados e municípios.
Para Manoel Pires, esse processo de “descentralização fiscal” foi silencioso, por ocorrer de forma descoordenada e preponderantemente por meio de transferências federais.
Os economistas reconhecem que a descentralização fiscal tem aspectos positivos, pois os governos locais, por exemplo, têm mais conhecimento sobre as necessidades da população.
Por outro lado, ponderam eles, essa descentralização:
- aumenta o risco de crises fiscais;
- induz à subtributação em nível local (vide ITR, IPTU e ITCMD, que arrecadam muito pouco);
- gera eventual necessidade de operações de resgate financeiro de governos subnacionais pela União;
- aumenta a dificuldade de coordenar as políticas macroeconômicas.
Ajuste das contas
Os pesquisadores concluíram que o aumento de gastos por parte dos estados e municípios gera uma maior dificuldade em organizar as políticas públicas e realizar um ajuste nas contas públicas — necessário para conter o forte crescimento do endividamento brasileiro, já considerado elevado para o padrão de países emergentes.
“O que se vê até o momento, no entanto, é o lado negativo da descentralização, ou seja, a fragmentação. Há maior dificuldade de o governo federal organizar as políticas públicas e coordenar ações, e maior rivalidade entre entes federativos, mesmo em políticas de interesse comum. Principalmente, com o país diante do enorme desafio de realizar um necessário ajuste fiscal estrutural, é complicado que esse esforço hoje esteja limitado à União, que já tem uma agenda pesada com Previdência, benefícios sociais, indexação à receita de políticas de saúde e educação e gastos tributários”, avaliaram os economistas Bráulio Borges e Manoel Pires.
Na visão deles, o ajuste fiscal, necessário para impedir um crescimento maior da dívida pública brasileira e impulsionar a taxa de juros das operações de crédito bancárias, também depende fundamentalmente do Congresso Nacional, de 27 entes federados no âmbito estadual e de 5.570 municípios.
“Grande parte desses governos subnacionais não está alinhada com a necessidade imperativa de estabilizar de forma definitiva as contas públicas brasileiras”, concluíram os pesquisadores do FGV-IBRE.